La invención de la zona metropolitana de León (a propósito de recursos y desacuerdos)

"Lo que se había ganado con el IMPLAN en términos de autonomía en planeación respecto del estado, se perdió a partir de entonces al pasar ésta, la planeación, al ámbito de un nuevo organismo estatal, creado probablemente para dar marco al nuevo invento sexenal..."

La invención de la zona metropolitana de León (a propósito de recursos y desacuerdos)

El 15 de agosto de 2006 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato el plan Estatal de Ordenamiento Territorial que se define a sí mismo como un instrumento de observancia general y obligatoria por ley … (que) surge y se diseña conforme a las necesidades estatales dentro del marco iniciante (sic) del siglo XXI. Con una visión proyectada a 2025, este plan consideraba organizar el sistema de ciudades del estado en siete rangos de jerarquía, en función de su condición de centralidad regional, así como sus características en cuanto a población, densidad de habitantes, etc., siendo la de primer rango León. Por supuesto que ese plan no consideraba la “creación” de las actuales zonas metropolitanas. Eso fue un invento posterior que en los hechos significó, entre otras cosas, tirar a la basura el esfuerzo y los recursos públicos utilizados para la elaboración del plan referido. Nadie se acuerda de él. El cambio de gobierno estatal el mismo año de su publicación significó, como siempre en la historia reciente y no tan reciente, un nuevo comienzo a partir de un nuevo invento sexenal.

La definición del fenómeno metropolitano en las ciudades mexicanas no ha sido sencillo, dada la diversidad de variables que intervienen en su caracterización. Hacia 2005, SEDESOL consideraba que en México existían 56 zonas metropolitanas, definiendo como tales principalmente aquellas ciudades cuya expansión urbana sobrepasaba los límites geográficos de su municipio, extendiéndose a los colindantes en un proceso de conurbación o urbanización continua, tal como en los casos de Guadalajara, Monterrey o la ciudad de México, donde se pasa de un municipio a otro sin ser perceptible el tránsito. Con ese criterio, en Guanajuato serían zonas metropolitanas para ese estudio de 2005, la integrada por San Francisco y Purísima del Rincón, además de la de Uriangato-Moroleón, es decir, el proceso metropolitano se presenta en las ciudades, las formaciones urbanas contínuas o dispersas, cabeceras municipales conurbadas, no así los municipios en su conjunto, dado que pueden contener en su territorio una importante zona rural.

Pero ese mismo estudio consideraba a León, y Ciudad Juárez como ciudades metropolitanas, por contener en su territorio urbanizado más de un millón de habitantes, además de su influencia económica de alcance regional. Desde luego que también en este caso, la metrópoli es la ciudad de León, o Juárez, pero no sus municipios enteros, formados por las ciudades metropolitanas más las localidades dispersas en su territorio municipal, muchas veces alejados de la ciudad central. Lo metropolitano intenta explicar la expansión funcional en lo urbano. Dado que lo urbano y lo rural son formas territoriales con distintas realidades y características, deben ser entendidas y atendidas en sus particulares problemáticas diferenciadas para cada municipio en su relación con la ciudad central, su cabecera municipal y con el marco regional o municipal de ruralidad y urbanización.

La LX Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, crea la Comisión de Desarrollo Metropolitano, que en 2006 instituye el llamado Fondo Metropolitano, que entre este año y 2007 asignó recursos sólo a la ZMVM, y a partir de 2008 incorporó a otras aglomeraciones urbanas del país, entre ellas León, consideradas entonces como zonas metropolitanas. En el caso de León, por el impulso político de una promoción y un decreto (los días 13 y 14 de junio de 2007 se realizó una visita de la Comisión de los Diputados a la zona metropolitana de León, probablemente como parte de la estrategia para lograr “subirse” a la asignación de recursos del fondo). El Fondo Metropolitano, de acuerdo a los documentos de los diputados, …tiene el carácter de subsidio federal con el propósito de ser destinado a planes y programas de desarrollo, estudios, evaluaciones, programas, proyectos, acciones y obras públicas de infraestructura y su equipamiento en las zonas metropolitanas… Este fondo se convirtió, en los hechos, en una motivación que propicio que los estados se interesaran por decretar zonas metropolitanas, para así poder recibir recursos.

El decreto de formación de la zona metropolitana de León se publicó en el Periódico Oficial del Estado el 28 de mayo de 2008, incluyendo los municipios de San Francisco del Rincón, Purísima de Bustos y Silao. No sólo las ciudades, sino los municipios en su conjunto, se incluyeron en la decisión que, más que seguir un criterio territorial que atendiera el proceso de expansión periférica, lo rural o rururbano de la ciudad metropolitana, incluyó todo en el mismo criterio. Decretar una zona metropolitana dos años después de realizado el plan estatal que se refirió al inicio, fue una acción contraria al propio plan existente, un invento político coyuntural. Es cierto que se trataba de recibir subsidios federales, recibir recursos, pero también significó en los hechos, regresar la tarea de planeación y de gestión de estos recursos, con el pretexto metropolitano, a la centralización del estado. Lo que se había ganado con el IMPLAN en términos de autonomía en planeación respecto del estado, se perdió a partir de entonces al pasar ésta, la planeación, al ámbito de un nuevo organismo estatal, creado probablemente para dar marco al nuevo invento sexenal.

En 2008 había 7 zonas metropolitanas incluidas en la asignación del fondo, y para 2014 se incluyen 47 zonas, lo que muestra el impulso que significó en estas definiciones territoriales la existencia del fondo, que de 5,550 millones de pesos en 2008, pasó a ser de 9,943 millones en 2014. Mientras el fondo creció sólo en un 55.81 % en estos 6 años, el número de zonas metropolitanas creció el 671.42%. Este subsidio presupuestal orienta la política territorial en Guanajuato, pero el presupuesto que se utiliza para crear más necesidades por expansión metropolitana, generará más presión sobre los cada vez más escasos presupuestos municipales. León recibe hoy el 35% más de recursos metropolitanos de los que recibió en 2008 (los incrementos más significativos fueron en 2010 y este 2014), eso puede ser interesante, pero ya vemos que la asignación al parecer está más sujeta a la lógica política que a la del territorio. Enrique Cabrero considera que México ha transitado de un federalismo de jure, que daba cuenta de un modelo unitario y centralizado, a un federalismo disperso, en el que los gobernadores centralizan múltiples espacios, y la cooperación entre niveles de gobierno no aparece. Para lo metropolitano, lo mejor sería el federalismo de cooperación, pero esto está aún muy lejos cuando lo metropolitano, que por definición trasciende lo municipal, está aún sometido al centralismo –en el caso de la zona metropolitana de León, al centralismo estatal.

Hoy ya sabemos que en la última década se construyo en México mucha vivienda pero no se construyeron ciudades. Las viviendas que se construyeron en las ciudades mexicanas se materializaron en lugares apartados de las periferias, con la consiguiente dificultad para la movilidad, la dotación de infraestructura y servicios, todo como causa del deterioro en las posibilidades de vida de las familias en las ciudades mexicanas. Los programas de construcción de vivienda en manos del sector inmobiliario (con todos los beneficios que puede tener), provocaron dispersión de las ciudades e impulsaron en muchos sentidos los procesos de expansión metropolitana. Sabemos también que el discurso oficial federal, que por supuesto aquí en Guanajuato ya adoptamos, es el de volver a la ciudad compacta (por cierto, puede ser buena idea si los planeadores oficiales supieran cómo hacerlo). Ya cometimos el error de la expansión incontrolada; ahora hay que intentar remediarlo. La evidencia hoy es que había razones a mediados de la primera década de este siglo XXI para anticipar el fracaso del modelo de vivienda y expansión urbana implementado. Los 7.1 millones de vivienda construidos en México entre 2000 y 2010 no hicieron ciudades; crearon los problemas de dispersión, desigualdad socioespacial y miedo que hoy caracterizan nuestras ciudades, y que también hoy intentamos remediar. Lo mismo nos puede ocurrir con la zona metropolitana. Una vez inventada hay que asumirla. Hay evidencia de los impactos negativos del actual proceso metropolitano en la calidad de vida urbana, así como del “modelo” de planeación regional, si es que existe.

Comentarios