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​La democracia es idealmente el gobierno de un poder
visible, es decir, el gobierno cuyos actos se realizan ante el
público y la supervisión de la opinión pública.
Norberto Bobbio

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Sobre la base de la modificación realizada a nivel federal de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016, se hace necesaria la adecuación del marco normativo en la materia para los niveles estatal y municipal, con la finalidad de alinearlos con el nuevo contenido de dicha ley general, que ha sido publicitada como la Reforma Urbana, 100 ideas para cambiar las ciudades de México.

Esta nueva ley atiende, por una parte, la necesidad normativa de enfrentar los retos de los fenómenos metropolitanos y regionales, que demandan un nuevo marco de coordinación intermunicipal o interestatal, tan necesaria ante la actual realidad de la expansión intensiva y dispersa de las ciudades, así como de la movilidad e intercambio intensivo de recursos, mercancías y personas entre las distintas ciudades (León-Silao, p. ej.), regiones (Aguascalientes-León- Celaya-Querétaro), inclusive países (Tijuana-San Diego). El municipio, como único actor en la construcción de ciudades y regiones, ha dejado de tener la preeminencia en la planeación (no se puede planear León si no se considera lo que pasa en Silao, Lagos, San Francisco del Rincón, etcétera).

Por otra parte, se trata de enfrentar los retos emergentes asumidos por México, y recogidos a nivel global por la llamada Nueva Agenda Urbana en los documentos de la reunión Hábitat III, promovida por la ONU, y contenidos en los 17 temas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Prosperidad de las ciudades; Inclusión; Igualdad de género; Desarrollo urbano resiliente; fin de la pobreza; educación para toda la vida; cambio climático, etc.). Esta nueva Agenda Urbana es la respuesta de todos los países del mundo ante los retos globales como desigualdad y pobreza urbanas, educación, salud, riesgos ambientales, etc., que en todos los países del mundo se manifiestan con impactos globales, pero con características y respuestas locales, en función de la forma como cada país se ha insertado y ha respondido ante sus propios habitantes, en el mundo globalizado de los inicios del siglo XXI.

El Objetivo 16 de este documento global que debiera orientar el sentido de las actuaciones locales, es decir, en los países, entidades federativas y municipios -para trasladarlo a nuestro marco de entendimiento- se llama: Paz, Justicia e Instituciones sólidas, y su enunciado guía habla de: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Esto quiere decir que si queremos tener desarrollo, y que éste sea sostenible, entonces debemos alinear todos los esfuerzos desde los distintos niveles, para que se logren estos grandes objetivos, y que la Nueva Agenda Urbana que se pretende implementar en México, sea de verdad una herramienta que encauce su búsqueda a través de instituciones (IPLANEGS, Ayuntamientos, IMPLANES, Desarrollos Urbanos, etc.) responsables, inclusivos y transparentes.

El Código Territorial de Guanajuato

El Estado de Guanajuato ha realizado las modificaciones correspondientes en el Código Territorial para el Estado de Guanajuato, publicadas en el periódico Oficial del Estado el pasado 5 de diciembre, y que entrarán en vigor el 01 de enero de 2018; toca al municipio hacer lo propio con el reglamento municipal, para que de esta forma, el marco normativo en todos los niveles mantenga la coherencia, y que la ley general federal se aplique en el nivel municipal sin contradicciones en el marco estatal o municipal.

El exhorto para que la gestión territorial de León tenga criterios de gobernanza

León se encuentra ahora en ese proceso de actualización de su reglamento municipal de gestión de la ciudad, llamado Código Reglamento de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato.

Los Colegios de Arquitectos e Ingenieros Civiles de León han lanzado una interesante iniciativa, en curso de ser resuelta, que todos podríamos suscribir, dado que se trata de un exhorto a la autoridad municipal, para que el ordenamiento y la gestión territorial en León se maneje con criterios de gobernanza, entendida como la participación amplia de la sociedad en la formulación, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de ciudad. Muy positivo que los profesionistas del sector mostremos esta preocupación.

La participación ciudadana, siendo algo contenido en la ley, y que sí se cumple según los funcionarios de los distintos niveles de gobierno, en los hechos ha sido un tema de debate constante, debido principalmente a que –desde la perspectiva probada por los ciudadanos- no ocurre en la realidad más que en el discurso del funcionario en el poder de turno que buscan legitimar decisiones tomadas vertical y unilateralmente, convocando a la participación de actores sociales convenientemente elegidos y que, voluntaria o involuntariamente, pasan a formar parte de un grupo selecto de ciudadanos que actúan de acuerdo a los intereses del poder invisible del Estado, que no es otra cosa que el mecanismo a través del cual los gobernantes pueden hacer lo que quieran, al margen de lo que se ha dado en llamar transparencia, que debiera ser la norma de actuación del Estado democrático, y no una concesión hacia la ciudadanía.

Estado Invisible y Poder oculto

Cuando el gobierno toma todas las decisiones, y deja marcos de discrecionalidad amplios para que los funcionarios actúen en temas urbanos para favorecer intereses específicos con el argumento de trabajar por la ciudad, en realidad están construyendo un Estado invisible, que actúa al margen de los ciudadanos y que al mismo tiempo abre espacios a otro poder invisible, oculto, al margen del Estado o cómplice del mismo, convirtiendo a cada gobernante, a cada funcionario, en […] El ideal del soberano equiparado a Dios en la tierra… al igual que Dios en el cielo, omnividente e invisible a la vez […] (Bobbio), que toma las decisiones, que favorece al poder oculto y que construye su propio poder, cobijado por el mismo poder oculto, y por el Estado invisible, que es el gobierno que todo lo ve, en todo está y todo lo puede, que todo lo que hace lo hace lo más alejado posible del juicio colectivo, siguiendo los intereses, cuando no los dictados, de un poder invisible, un poder oculto –el poder económico, por ejemplo-- , que tras la máscara de la participación ciudadana, esconde …rostros que no quieren ser reconocidos y que llevan a cabo actos que, sin protección de esa máscara, serían vergonzosos… (Bobbio).

Los colegios de Arquitectos e Ingenieros Civiles de León formulan propuestas muy simples, asociadas al Objetivo 16, tales como: Garantizar el fomento a una cultura urbana corresponsable; instalación de una Comisión para la elaboración y actualización de la normatividad técnica; garantizar un proceso (de actualización del Código Urbano) transparente y equitativo; garantizar una estructura de gobernanza urbana, etcétera.

Evitar que el poder oculto siga decidiendo cómo se desarrolla la ciudad

En pocas palabras, lo que los profesionistas leoneses demandan es dejar de hacer invisible el proceso de elaboración de los reglamentos que norman la gestión urbana, evitar que algún poder invisible u oculto siga decidiendo sobre la manera como debe desarrollarse la ciudad, terminar de una vez con todas con esa cultura impuesta por el actual sistema de gobierno, a través del cual todo se decide, todo se resuelve, todo se acuerda en la invisibilidad de los trámites y procesos poco transparentes que han ocasionado los problemas que hoy se pretenden resolver (fraccionamientos alejados y desconectados de la ciudad, expansión urbana dispersa e incontrolada, etcétera).

Desde luego que esto no es un tema sencillo de resolver, dada la complejidad de la propia ciudad y de los universos de interés tan encontrados que se disputan el beneficio de poder disponer de ésta para sus propios fines, generalmente económicos, poniendo en última instancia la responsabilidad social, el beneficio colectivo, en favor sus intereses de grupo, de clase o particulares (también legítimos, pero que alejan de la democracia). Cuando se defienden intereses específicos de grupo de poder, se crea un poder oculto que actúa sobre las instituciones, que a su vez trabajan bajo la dinámica impuesta por ese poder oculto, en un círculo de invisibilidad que lesiona a la ciudad, y que se impone como una forma de hacer las cosas, difícil de cambiar, pero también, en el tiempo, difícil de sostener.

Hoy se habla de una Reforma Urbana porque la necesidad de cambiar las formas de hacer las cosas respecto de lo urbano así lo demandan. Hoy la política más visible en el discurso, es “volver a la ciudad consolidada, aprovechando los vacíos urbanos y no permitir mayor dispersión”, pero la ciudad extendida, la especulación que crea grandes vacíos urbanos, es el efecto de esa forma de hacer las cosas de las últimas décadas. En el caso de León, es responsabilidad de todos los actores: arquitectos, ingenieros, constructores, promotores de vivienda, rentistas del suelo urbano que desde hace cuarenta años o más, son dueños de los grandes vacíos urbanos, autoridades, reglamentos. Ninguno nos salvamos, porque hemos permitido la creación de un poder invisible que desde el gobierno hace las leyes y los reglamentos, porque en la gestión de cada licencia o permiso queremos anteponer nuestra causa personal por sobre la causa común que debe ser la ciudad, porque nuestra cultura urbana “es así” y no tiene remedio, permitimos el poder invisible del Estado y generamos un poder oculto, generalmente asociado.

Que los temas de ciudad ya no se resuelvan en la invisibilidad de los trámites

Aprovechar este momento en el que los Colegios de profesionistas piden hacer visible el proceso de actualización del Código Reglamento de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, puede ser un buen momento para plantear algunas cosas simples que permitan que lo público en el tema urbano sea de verdad público, y que no se resuelvan los temas de ciudad, que tienen que ver con todos, desde la invisibilidad de los trámites y los reglamentos.

Es en el gobierno visible donde se pueden comenzar a resolver tantas contradicciones, y comenzar por cosas básicas que puedan significar una revolución urbana, o simplemente una vuelta al origen democrático y visible de los procesos urbanos. Un camino posible para los colegios de Ingenieros Civiles y de Arquitectos es, que más allá de la norma que regule a los DRO, los peritos, etc. (que por supuesto son temas importantes), se proponga la revisión de cosas de fondo como las que me permito enunciar a manera de ejemplos; que propongamos procesos visibles, que no den paso a decisiones oscuras y ocultas, efecto de los poderes invisibles que influyen en direcciones municipales y en ayuntamientos, que provocan enfrentamientos cuando las decisiones parecen favorecer a unos por encima de otros (expansión al sur, a la reserva agrícola vs. la expansión al norponiente, a la reserva ecológica), o aún más, abren la puerta a la corrupción simple y llana; lo mejor sería poder revisar cosas como las siguientes:

La modificación propuesta al actual Código Urbano, que se encuentra en discusión en este momento, para el Artículo 81 dice:

Las zonas de reserva para el crecimiento (ZRC) y las zonas de consolidación urbana (ZCU) y las zonas agrícolas (A), no tienen usos predeterminados, éstos deberán de ajustarse a las compatibilidades urbanas que se vayan definiendo entre los diferentes desarrollos; las compatibilidades y densidades estarán establecidas para lograr un desarrollo de usos mixtos de forma estratificada, de acuerdo a la clasificación de vialidad, al diseño del fraccionamiento y a la asignación de uso de suelo correspondiente.

Esto significa que en los hechos, son los propios desarrollos (es decir, un poder oculto) los que van definiendo la vocación de uso en las zonas de reservas de crecimiento, y deja que sea la discrecionalidad de las autoridades de gestión del desarrollo urbano o del Ayuntamiento, la que decida y defina el uso que ha de autorizarse (asignarse). Un mejor camino será que una planeación previa, efectiva, responsable, definiera la vocación de usos en las zonas de reserva para el crecimiento. Para eso debe servir un plan urbano: para no permitir que poderes ocultos definan el futuro de la ciudad, para que las vocaciones de usos del suelo no dependan de lo que “definen los diferentes desarrollos“, que son autorizados de forma discrecional (no se puede decir nada en contrario si para la mayoría de nosotros son invisibles los mecanismos y criterios de autorización) por el Ayuntamiento. Una planeación efectiva haría innecesario este artículo, que por cierto no sufre modificación sustantiva respecto del texto del código actual, vigente, que ha marcado la forma de hacer ciudad desde las oficinas municipales.

La discrecionalidad, madre de las soluciones “a modo”

Por otra parte, la discrecionalidad, entendida nuevamente como la posibilidad de que sea autorizada una expansión urbana en función del nivel de poder que tenga quien la promueve, se podría terminar si se eliminan artículos como el número 84 de la propuesta de modificación, que dice:

En las propuestas de nuevos desarrollos, el IMPLAN analizará el estudio correspondiente para determinar la compatibilidad, quien lo turnará al H. Ayuntamiento para análisis y en su caso la aprobación de la asignación de uso de suelo […]

Nuevamente: el IMPLAN tiene el mandato de realizar la planeación urbana de León. Si las zonas de reserva para el crecimiento (ZRC), las zonas de consolidación urbana (ZCU) y las zonas agrícolas (A) contaran con un plan y definición de vocación del suelo, sería innecesario este artículo, que liberaría al propio IMPLAN de la necesidad de hacer estudios de compatibilidad (que por otra parte, elabora el propio interesado, quien negocia con la autoridad la resolución, a cambio de compromisos que generalmente no son cumplidos ni atendidos (muchos ejemplos: el Molino, sólo uno, paradigmático), siempre en perjuicio de la ciudad y sus ciudadanos.

Así como estos casos, en la propuesta de modificación del Código Urbano existen muchas otras cosas que han sido diseñadas progresivamente para validar –en la invisibilidad para la opinión pública- los procesos mediante los cuales se materializa la ciudad.

Uno de los temas emergentes es el de la promoción de una ciudad más compacta, aprovechando los vacíos existentes en ella. Esto tiene que ver con el número de niveles que se deban permitir para los edificios de vivienda, así como el número de lugares de estacionamiento que deben tener. El Artículo 63 del Código Urbano que se propone, dice:

La Dirección podrá autorizar más niveles de lo establecido en el Manual Técnico de Usos de Suelo y de densidad de población autorizada para las zonas, mediante un estudio de densidad y criterios bioclimáticos, y que SAPAL otorgue la factibilidad de servicios.

La Dirección de Desarrollo Urbano, nuevamente, tiene la facultad discrecional de autorizar una mayor altura de los edificios de vivienda; el manual técnico tiene una tabla que contiene el número de cajones de estacionamiento que debe tener cualquier tipo de construcción, pero enseguida se incluyen notas llamadas “Consideraciones complementarias”; una de ellas dice:

Atendiendo a la demanda de cajones de estacionamiento de un inmueble, la Dirección podrá autorizar un número mayor o menor de cajones, previo estudio que justifique el incremento o el decremento requerido.

Nuevamente, la norma deja de existir para todos por igual cuando se abre la discrecionalidad, la autorización de menos lugares de estacionamiento para aquellos casos en los que el poder oculto así lo requiera. Estas disposiciones hacen que exista un reglamento para todos, pero una salvedad para los casos promovidos bien por el poder oculto, bien por canales de corrupción que el propio esquema contenido en la norma propicia: mayor altura para edificios de vivienda (ahora ya no será la distancia, la lejanía de los nuevos proyectos habitacionales, ahora será la distancia vertical), y menos lugares de estacionamiento para los mismos proyectos.

No más Gobierno Invisible

Es muy seguro que haya argumentos en contra para los comentarios aquí contenidos respecto de la actualización del Código Urbano y sus distintos artículos, y puntos de vista que no coincidan con lo aquí escrito, pero precisamente la intención inicial de este artículo, está en la necesidad de que la actualización de la norma urbana resulte de un proceso abierto, transparente, visible, en el que todos puedan participar, desde opiniones distintas, y que la participación tenga incidencia en la norma, que no pase más lo que ha ocurrido en otros procesos de los que hemos sido testigos todos, de que se reciben las propuestas de la ciudadanía en los términos definidos por la autoridad, para que al final queden diluidas, matizadas o excluidas de los documentos finales, en beneficio del gobierno invisible, que niega la posibilidad de un camino fácil para cumplir el objetivo 16 de la Nueva Agenda Urbana, de formar una sociedad pacífica e inclusiva que permita facilitar el acceso a la justicia urbana para todos.

La oportunidad de los colegios

Los colegios de Arquitectos e Ingenieros Civiles de León tienen hoy una oportunidad para mostrar que pueden formar una opinión pública profesional, técnicamente sustentada, que vaya a los orígenes y al fondo de la cuestión, que no quede sólo en la superficie de una revisión sin compromiso.

El Colegio de Arquitectos recién ha firmado un convenio con el Ayuntamiento, para trabajar de forma conjunta para el análisis y priorización de los temas de la agenda pública urbana de la ciudad. Es una oportunidad inmejorable para que ese trabajo conjunto se haga de forma visible, democrática, transparente, para que el nuevo espacio de colaboración sea realmente un contrapeso al poder invisible del municipio a través de sus oficinas públicas, y que sea una verdadera opción ante el poder oculto de los grupos económicos que pareciera que “mandan” sobre el presente y futuro de la ciudad. Que la colaboración entre el Colegio de Arquitectos y el Ayuntamiento no se convierta en otro espacio de invisibilidad que simplemente reproduzca las mismas formas de toma de decisiones ocultas que tanto han contribuido al incremento de los problemas urbanos.

Los profesionistas libres no debieran ser parte del poder oculto, menos constituir uno más, eso es lo que habrá que evitar. Podemos tener presente, con Bobbio, que:

No hay democracia sin opinión pública, sin formación de un público que reivindica el derecho de ser informado sobre las decisiones que se toman en favor del interés colectivo y de expresar sobre ellas su libre crítica.

Cualquier forma de poder oculto (y un reglamento que da lugar a decisiones discrecionales lo permite y lo fomenta), al nulificar este derecho, destruye uno de los pilares sobre los cuales se sostiene el gobierno democrático (hoy por hoy, altamente cuestionado en todos los niveles: federal, estatal y municipal, precisamente por permitir reglamentaciones como la comentada). Además, quien promueve formas ocultas de poder –y quien se le adhiere- precisamente desea eso: hurtar sus acciones al control democrático (eso es lo que hace la discrecionalidad de IMPLANES y oficinas de Desarrollo Urbano, o los convenios de colaboración si no son un contrapeso ciudadano) y evitar someterse a las limitaciones impuestas por cualquier constitución democrática a las personas que detentan el poder de tomar decisiones vinculantes para toda la ciudadanía. (Norberto Bobbio, en: El poder invisible al interior y contra el Estado.)