En la tercera década del siglo XX la planificación de ciudades era en México una disciplina instrumental emergente, que intentaba buscar enfrentar los retos que el proceso de urbanización demandaba, producto del cambio progresivo del perfil de país, de uno predominantemente rural a otro que comenzaba a ser más urbano. Carlos Contreras, precursor del urbanismo en México, impulsaba la elaboración de planos reguladores y de legislaciones que los complementaran e hicieran operativos. Los motivos eran evidentes, y los expresaba de la siguiente forma:

Necesitamos crear mejores condiciones de vida, de descanso y de recreo para los habitantes de nuestras ciudades; mejores habitaciones; más parques y jardines; más campos de juego y de recreo; la división de las ciudades en zonas […] mercados más amplios, más limpios y mejor ventilados; reglamentaciones y legislación adecuadas; sistemas más completos de drenaje y abastecimiento de aguas; más calles pavimentadas; la apertura y ensanchamiento de calles y arterias […] (Arq. Carlos Contreras. Revista Planificación, Número 2, Octubre 1927 p. 5)

Todo esto se lograría en la medida en que México y sus ciudades contaran con planes y normas urbanas que procuraran materializar esas ideas. Así como León tuvo su Plano Regulador, elaborado por Manuel Chacón hacia 1945, en 1938 tuvo un reglamento de construcción que contó con escasa aplicación práctica, dada la también limitada capacidad del Ayuntamiento para hacerla cumplir. Recogía las ideas de esa primera modernidad del urbanismo en el siglo XX planteada por Contreras, respecto a la necesidad de tener calles más anchas que las de la ciudad histórica, áreas verdes, una adecuada zonificación e infraestructura sanitaria.

El artículo noveno de este reglamento disponía que los fraccionamientos urbanos que se construyeran en León deberían tener calles cuya sección […] no será menor de quince metros, siendo el ancho de las banquetas de una décima parte del ancho de la calle […] (Fracción II); las siguientes dos fracciones del mismo artículo disponían que: […] habrá en el proyecto un terreno destinado a parque, cuya área no será menor de una décima parte de la extensión del fraccionamiento […]. (Fracción III); además de que: En el proyecto se marcará asimismo una manzana cedida para mercado, servicios municipales, etc. (Fracción IV.)

El 28 de diciembre de 1967, el Gobernador de Guanajuato Manuel M. Moreno expide el decreto número 361, que contiene la primera Ley de Fraccionamientos del Estado de Guanajuato. Que en el Artículo 1º dispusiera que la aplicación de dicha ley recayera en el propio gobernador del Estado, muestra que los municipios no tenían en ese momento la posibilidad legal de asumir la gestión de su propio territorio. La expansión intensiva que había iniciado en León desde los años cuarenta, había propiciado el surgimiento de gran cantidad de nuevos fraccionamientos a lo largo de las casi tres décadas que preceden a esta primera ley, que surge un tanto a destiempo para lo que entonces era ya una ciudad de 400,000 habitantes (el censo de 1970 arrojó la cifra de 420,150), con grandes y graves problemas urbanos asociados principalmente a la precariedad de muchos de los fraccionamientos periféricos creados en el periodo, en ausencia de un marco normativo y mecanismos de control urbano.

El Capítulo IV de esta ley, siguiendo los mismos principios planteados 30 años antes respecto de lo que los nuevos asentamientos debían cubrir en beneficio de las ciudades y sus habitantes, señala las obligaciones del fraccionador (así se llamaba entonces a quienes ahora de manera impropia se llama “desarrolladores”). Entre las obligaciones, se disponía que en todo nuevo fraccionamiento se debía:

Donar al Ayuntamiento respectivo, las superficies de terrenos del propio fraccionamiento, que se destinarán exclusivamente a espacios verdes y servicios públicos, sin que pueda variarse por motivo alguno la finalidad […] de acuerdo con los siguientes porcentajes: 15% en el tipo residencial urbano típico […] esta obligación en ningún caso podrá sustituirse por otra cualquiera. (Artículo 12, Fracción III.)

Además de la disposición de donar el 15% del área total al municipio, la fracción VI del mismo artículo señalaba que el fraccionador debía: […] construir en los terrenos de donación a que se refiere la fracción III, o en el lugar que el gobernador del Estado señale, un aula de escuela primaria por cada 50 lotes vendibles del fraccionamiento […]

En 1975 se modificó esta Ley de Fraccionamientos, pero no se cambiaron los criterios para las áreas de donación, ni para la construcción de aulas como obligaciones de los fraccionadores, que seguían llamándose de esta forma en esta actualización; sí se hicieron algunas adiciones como la de establecer (Artículo 12) que Sólo se aprobarán proyectos de fraccionamientos para usos de habitación, cuando se refieran a terrenos contiguos a zonas ya urbanizadas de la ciudad […]. Se buscaba evitar la dispersión que ocurrió después y que prevalece hasta ahora.

En 1986 se modifica nuevamente y se le llama Ley de Fraccionamientos y Conjuntos Habitacionales para el Estado de Guanajuato. En este momento, León ya contaba con un Plan de Desarrollo Urbano (aprobado en 1981). Se mantuvo en ésta el 15% de área de donación. Lo más sobresaliente de esta nueva ley es la eliminación de la obligación por parte del fraccionador, de construir un aula por cada 50 lotes vendidos, como había sido durante los casi 20 años de vigencia de la disposición.

El 5 de julio de 1996 se publica en el Periódico Oficial la Ley de Fraccionamientos que da a los ayuntamientos […] la competencia para aplicar y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley (Art. 7); se mantiene la disposición de donar al municipio el 15% del área  […] que exclusivamente se utilizará para espacios verdes y equipamiento urbano, sin que pueda destinarse a fines distintos  […]. (Art. 45, Fracción A.).

Todo lo anterior cambia cuando la gestión de los fraccionamientos se convierte progresivamente en dominio de los desarrolladores, quienes directa o indirectamente (por supuesto no hacen la ley, pero por los efectos observados, es notoria la influencia) propician modificaciones en los criterios que prevalecieron durante prácticamente todo el siglo XX. La Ley de Fraccionamientos tuvo una actualización en 2004; el fraccionador fue llamado a partir de entonces desarrollador (Art. 2 Fracción II); el área de donación a la que se obligaban los desarrolladores pasó a ser del 12% (Art. 29 Fracción I). Es conocido que ya para entonces, en el inicio del siglo XXI, los fraccionamientos se construían alejados de la ciudad consolidada, con muros y controles de ingreso, generando la actual dispersión metropolitana, y tal vez un mayor miedo por la ciudad.

Disminuir en 3% el área de donación de los fraccionamientos (además de las mermas que de distintas formas se han dado en adecuaciones posteriores en el Código Territorial que sustituyó a esa ley) significó para las ciudades en Guanajuato, renunciar a la posibilidad de contar con más espacios públicos. Se renunció a una oportunidad para crear mejores condiciones de vida, de descanso y de recreo para los habitantes de nuestras ciudades, como se mencionó arriba. Si León, según reportaba el IMPLAN en los inicios del siglo XX, cuando se disminuyen las áreas de donación, tenía una extensión de 15,000 hectáreas, y en 2020, la actualización del Programa Municipal de Desarrollo, publicado en el Periódico Oficial el 7 de septiembre, reporta una extensión de 23,083.94 hectáreas (p.57), significa que esa enorme producción de nuevo suelo apto para el desarrollo urbano de los últimos 20 años estuvo acompañado de una también enorme merma en la posibilidad de tener suelo municipal para espacios públicos, para más áreas verdes, el 3% menos de todo ese suelo.

Los días de fin de año, de reflexión y renovación de la esperanza, son también de propósitos y no sólo de buenos deseos. Es posible proponernos de manera súbita o progresiva volver al 15% de área de donación para todo fraccionamiento, como primer paso para tener más áreas verdes y espacios comunes en León y en todo el estado.

Esto no es sólo un buen deseo. Así habría aún ganancia justa para los fraccionadores y se podría producir suelo para uso público. Desde luego que esto debiera ser acompañado de muchas otras cosas, como la correcta gestión de estos nuevos espacios comunes, o la producción de suelo público en lo que ahora la norma llama fraccionamientos irregulares (otro gran tema por abordar, única posibilidad de acceso a suelo y vivienda para gran parte de las familias leonesas, sobre todo las nuevas) y que las áreas de donación no sean destinadas a otros fines.

Esto será un reto para la planeación y gestión de una ciudad para todos.