¿Es realista el paquete económico 2021?

“No hay sorpresas agradables que sugieran una reactivación económica acelerada, pero tampoco negativas…”
¿Es realista el paquete económico 2021?

El pasado 8 de septiembre, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) entregó a la Cámara de Diputados el Paquete Económico 2021, lo que es considerado como el documento de política económica más importante del año. No hay sorpresas agradables que sugieran una reactivación económica acelerada, pero tampoco negativas. En esta entrega analizamos algunos de los aspectos más relevantes de dicho paquete en cuanto a los supuestos del desempeño macroeconómico para lo que resta de este año y el 2021, así como las proyecciones de ingresos y gastos públicos, y la incidencia de éstos en el saldo de la deuda pública.

Supuestos macroeconómicos

Como se esperaba, en aras de justificar mayores ingresos públicos en 2021, los supuestos macroeconómicos plasmados en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2021 son muy optimistas, lo que se traduce en importantes riesgos de que las metas de recaudación no se cumplan. Para 2020, la SHCP proyecta una contracción del PIB de -8.0%, cifra casi 2 puntos porcentuales por debajo de la estimación de -9.9% mencionada en la más reciente encuesta de expectativas económicas de Banamex y también mejor al -9.97% de la más reciente encuesta de expectativas económicas del Banco de México. Esto es relevante porque el nivel del PIB de 2020 es la base sobre la que se realizan las proyecciones de 2021. Para 2021, Hacienda espera un rebote del PIB de 4.6%, muy por encima de la estimación de la encuesta de expectativas de Citibanamex (3.4%) y de la encuesta del Banxico (3.01%).

Otra fuente que “infla” la expectativa de ingresos públicos en 2020 y 2021 es la estimación de la plataforma de producción de petróleo. La SHCP estima que ésta será de 1.74 millones de barriles diarios (mbd) en 2020 y de 1.86 mbd en 2021. Cabe señalar que estas cifras son poco realistas ya que hasta ahora los resultados en cuanto a producción petrolera han sido muy malos siendo ésta de 1.68 mbd al mes de julio, la producción más baja desde 1979. Aunado a lo anterior, los precios esperados para la mezcla mexicana parecen elevados, siendo de 34.60 dólares por barril en 2020 y de 42.10 dólares por barril en 2021.

En cuanto a las expectativas de inflación y del tipo de cambio presentadas en los CGPE 2021, éstas están alineadas a lo que suponen analistas privados. En cuanto a la inflación 2020 y 2021, la SHCP espera que ésta sea de 3.5% y 3.0% respectivamente. En relación al tipo de cambio, esperan que el promedio de 2020 sea de 22.00 pesos por dólar, mientras que el de 2021 sea de un promedio 22.10 pesos por billete verde.

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Ingresos y gastos presupuestarios

Derivado de los supuestos poco realistas de crecimiento del PIB y de la plataforma de producción de petróleo, las proyecciones de ingresos públicos también son optimistas. La SHCP estima ingresos presupuestarios totales y tributarios en 2021 que representen el 22.2% y 14.1% del PIB, respectivamente, lo que implica tasas de crecimiento reales de -0.5% y +5.7% en comparación con el 2020. La disminución de los ingresos presupuestarios se debe principalmente a que ya no incluirían recursos de fondos y fideicomisos (sabemos que éstos se agotarán este año). Por otro lado, el esperado incremento en la recaudación tributaria está asociado al repunte de la actividad económica y la estrategia de “eficiencia” implementada hasta el momento por el SAT, ya que Hacienda reiteró su compromiso de no proponer nuevos impuestos ni elevar las tasas de los existentes.

Es así que la SHCP estima que en 2021 los ingresos presupuestarios totales sumen 5.539 billones de pesos y con la “magia” de las cifras alegres en materia petrolera, se espera que el 16.9% de estos ingresos sean petroleros. Por su parte, la proporción de ingresos tributarios respecto del total de ingresos pasa de 60.05% en 2020 a 63.78% en 2021.

En cuanto al gasto, genera preocupación la austera propuesta global, especialmente porque ésta se da en un contexto de una profunda contracción en 2020 y una perspectiva de recuperación relativamente moderada el próximo año. La propuesta de presupuesto 2021 incluye recortes en todos los ámbitos, a excepción de los subsidios, los “programas prioritarios” y el sistema de salud. El gasto total se proyecta que represente el 25.0% del PIB, un incremento en términos reales de 0.1% anual. Sin embargo, si excluimos los gastos irreductibles como el costo financiero de la deuda, los pasivos de pensiones y las participaciones a entidades federativas (gastos etiquetados), se espera que los egresos disminuyan en 2.2% real anual en comparación con 2020. En cuanto al gasto asignado por secretaría, hay disminuciones significativas en términos reales para muchas de ellas, incluido un recorte de 20% a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y una reducción de 17% en el presupuesto de la Secretaría de Hacienda con respecto a 2020. Es preocupante que se proyecta que las participaciones a las entidades federativas disminuyan en 6.4%, mientras que se propone que el gasto clientelar en subsidios y transferencias administrados por el gobierno federal aumenten 6.9% en términos reales.

No obstante esta política de austeridad, y los importantes recortes en el presupuesto de la Secretaría de Energía, una parte importante del gasto programable sigue destinándose al sector energético. Los recursos presupuestarios asignados a Pemex y CFE representan el 21.8% del gasto programable, una cantidad enorme, particularmente cuando muchas otras áreas trabajan con recursos insuficientes. En el caso de Pemex, también es de destacarse la propuesta de que el balance de la empresa en 2021 sea deficitario en -92.7 miles de millones de pesos (mmdp), un aumento considerable respecto del déficit de -62.6 mmdp aprobado para 2020.

En lo que respecta al gasto no programable, el costo financiero de la deuda pública se estima que represente el 2.9% del PIB, cifra inferior al 3.1% del PIB proyectado para 2020, lo cual se debe a que no obstante el fuerte aumento en el saldo de la deuda pública este año, le favorecerá al sector público la baja sustancial en las tasas de interés en México y el mundo.

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Balance fiscal y deuda pública

En general, la SHCP propone una postura fiscal más laxa en 2021, al pasar de un superávit primario de 0.2% del PIB en 2020 a un balance de 0.0% en 2021, lo cual es bienvenido ante el escenario de una economía recesiva. De cualquier manera, como ya se señaló, preocupan bastante los supuestos macroeconómicos demasiado optimistas, lo que seguramente complicará el cumplimiento de las metas fiscales de recaudación y de balance público.

Es de destacarse que si bien la SHCP hace mención de que las cifras de balance primario se lograron por un incremento en la recaudación fiscal de agosto, es verdad que el gobierno federal obtuvo “ingresos” este año equivalentes a 1.6% del PIB por el uso y agotamiento de lo que se tenía en fideicomisos. El tema de si estos recursos provenientes de fideicomisos públicos deben ser contabilizado como un ingreso, es materia para otro análisis.

El balance primario es el resultado de los ingresos y gastos del sector público antes de considerar el costo financiero de la deuda, es así que cuando agregamos el pago de intereses, el resultado fiscal de 2020 y 2021 dan cuenta de un deterioro importante en la solidez fiscal del país. En 2020 el costo financiero se estima que será de 718 mmdp, mientras que en 2021 se espera que sea de 724 mmdd, por lo que el balance de 2020 será deficitario en -663.3 mmdp, y en 2021 se espera que sea de -718.1 mmdp, ambas cifras representan el 2.9% del PIB de los dos años.

Es así que los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), la medida más amplia del crecimiento de la deuda del sector público, serán de 1.082 billones de pesos en 2020 y de 842.4 mmdp en 2021, cifra que representa el 4.7% y 3.4% del PIB respectivamente. Dado lo anterior, la SHCP estima que el Saldo Histórico de los RFSP (SHRFSP) sean del 54.7% y 53.7% del PIB en 2020 y 2021. Cabe señalar que el SHRFSP representaron el 44.8% del PIB en 2019, por lo que se aprecia un fuerte incremento en la proporción de deuda pública total respecto al PIB del país.

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Conclusiones

De acuerdo con varios analistas, no obstante la enorme crisis económica y sanitaria que vivimos, la propuesta del Paquete Económico 2021 maneja los mismos principios que prevalecían antes de la crisis del Covid-19: prioridades de gasto similares en general, austeridad y una buena carga de optimismo en las proyecciones de variables macroeconómicas clave, lo que probablemente forzará a realizar ajustes a lo largo de 2021. Lamentablemente el Paquete Económico 2021 no plantea estrategias ni incentivos para la recuperación económica; y como ejemplo tenemos que se espera que la inversión pública disminuya de representar el 3.1% del PIB este año a 2.3% al final de la administración, mientras que la SHCP reconoce que incluso dentro de su senda optimista, el crecimiento del PIB alcanzaría un mero 2.5% para el 2024. Se confirma que en el mejor de los casos este será un sexenio perdido en materia económica.

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