Para visualizar la perspectiva hacia la prosperidad de las ciudades mexicanas, especialmente las que forman parte del Sistema Estatal de Ciudades de Guanajuato, se analiza con mayor detenimiento los componentes previstos en la metodología considerada en el Índice de Ciudades Prósperas (CPI, por sus siglas en inglés), así como los resultados calculados en la primera versión del Índice Básico de las Ciudades Prósperas realizada por Infonavit y ONU-Hábitat.

Tabla 1. Enfoque incremental del CPI

Fuente: Índice Básico de las Ciudades Prósperas, City Prosperity Index, CPI. ONU-Hábitat, INFONAVIT, SEDATU

La metodología CPI, se concibe para desarrollarse gradualmente, iniciando con un índice básico, los resultados presentados en el 2016 por ONU-Hábitat e Infonavit para 152 municipios mexicanos, representa la versión de índice básico, permitiendo ser la plataforma inicial y de referencia futura para la elaboración posterior del índice CPI extendido e índice CPI contextual, versiones que serán más detalladas con indicadores específicos que respondan a necesidades locales de medición para cada ciudad.

Dimensión 1. Cohesión Social y Equidad

Originalmente en el reporte presentado por UN-HABITAT sobre el estado mundial de las ciudades 2012-2013, el cual posiciona el concepto de Prosperidad de Ciudades, vislumbra las primeras cualidades para la dimensión de equidad e inclusión social, reconoce a una ciudad equitativa e incluyente que garantiza a todos los ciudadanos la proporción de infraestructura y servicios públicos bien ubicados (incluyen educación, salud, recreación, etc.); así como la que crea espacios habitables que incluya diversidad de empleos y opciones de vivienda, bajo modelos planificados sostenibles que consoliden y aprovechen el suelo urbano.

El desarrollo urbano orientado a la equidad e inclusión social, se observa en una ciudad que se planea y diseña con usos mixtos, que permite la participación de sectores, especialmente a los grupos marginados, mejora la conexión entre barrios y acceso a servicios, considera al suelo y su desarrollo responsable en una fuente de ingresos para su población.

De la idea original del 2012  respecto al acuerdo reflejando en la Nueva Agenda Urbana (NAU) del 2016, donde el tema se reconoce en la Declaratoria de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos, mismo que integra 175 postulados.

Dentro de los ideales de la NAU, se establece el objetivo de la NAU en el numeral 12, el cual señala que es lograr ciudades y asentamientos humanos donde todas las personas puedan gozar de igualdad de derechos y oportunidades, con respeto a sus libertades fundamentales, guiados por los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, incluido el pleno respeto del derecho internacional.

La NAU integra un apartado denominado El desarrollo urbano sostenible para la inclusión social y la erradicación de la pobreza, del cual se selecciona para este artículo los contenidos expuestos en la declaración, bajo la numeración 41, 42, así como el contenido expuesto en el apartado de Aplicación efectiva, bajo la numeración 92, los cuales señalan lo siguiente:

Nueva Agenda Urbana.

41. Nos comprometemos a promover el establecimiento de mecanismos institucionales, políticos, jurídicos y financieros en las ciudades y los asentamientos humanos a fin de ampliar las plataformas inclusivas, en consonancia con las políticas nacionales, que permitan una participación significativa en los procesos de adopción de decisiones, la planificación y los procesos de seguimiento universales, así como la mejora de la participación de la sociedad civil y el suministro y la producción conjuntos.

42. Apoyaremos a los gobiernos subnacionales y locales, según corresponda en el cumplimiento de su función clave en el fortalecimiento de interfaz entre todos los interesados pertinentes, ofreciendo oportunidades de diálogo, incluso mediante enfoques que tengan en cuenta la edad y el género, prestando especial atención a las posibles contribuciones de todos los segmentos de la sociedad, incluidos los hombres y las mujeres, los niños y los jóvenes, las personas de la tercera edad y las personas con discapacidad, las poblaciones indígenas y las comunidades locales, los refugiados y los desplazados internos y los migrantes, independientemente de su estatus migratorio, sin discriminación por motivos de raza, religión, origen étnico o condición socioeconómica.

92. Promoveremos enfoques participativos que tengan en cuenta la edad y el género en todas las fases de los procesos de planificación y elaboración de políticas urbanas y territoriales, desde la formulación de conceptos a la de su redacción, presupuestación, ejecución, evaluación y examen, basado sobre los cimientos de nuevas formas de asociación directa entre todos los niveles de gobierno y la sociedad civil, entre otras cosas mediante plataformas y mecanismos amplios y bien provistos de recursos para la cooperación y la consulta que estén abiertos a todos, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones y soluciones de datos accesibles.

La NAU establece como plataforma inclusiva la que considera la participación significativa en proceso de decisiones de planificación, procesos de seguimiento y mejora de la participación en general. La oferta de oportunidad de diálogo con sectores vulnerables es reconocida como prioridad de atención para crear condiciones de equidad.

De forma alineada y complementaria, el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos expide en noviembre del 2016 la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) reconociendo en su artículo 1, fracción V que la ley tiene por objeto propiciar mecanismos que permitan la participación ciudadana en particular las mujeres, jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad, en los procesos de planeación y gestión del territorio con base en el acceso a información transparente, completa y oportuna, así como la creación de espacios e instrumentos que garanticen la corresponsabilidad del gobierno y la ciudadanía en la formulación, seguimiento y evaluación de la política pública en la materia.

La equidad e inclusión, está previsto en los principios de la LGAHOTDU, forma parte de las atribuciones de las entidades federativas para que legisle a favor de financiamiento e instrumentación del desarrollo urbano y desarrollo metropolitano en condiciones de equidad.

Adicionalmente fomenta la coordinación y concertación entre sectores para asegurar la consulta, opinión y deliberación de políticas de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano y desarrollo metropolitano, mediante la creación de consejos estatales, metropolitanos y municipales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, mecanismos que reconocen la participación de los representantes del sector social y gubernamental, colegios de profesionistas, instituciones académicas, órganos empresariales del sector y expertos.

La equidad es reconocida y asociada como cualidad que deberá garantizar el espacio público para su uso y disfrute, llegando a señalar en la fracción VIII del art. 75 de la LGAHOTDU, la adecuación de los reglamentos municipales que garanticen comodidad y seguridad en el espacio público, sobre todo para los peatones, con una equidad entre los espacios edificables y los no edificables.

La LGAHOTDU promueve la construcción y adecuación de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos que requiera toda la población en condición de vulnerabilidad, así como de los sistemas de movilidad, que promuevan la inclusión.

La Nueva Agenda Urbana y la Ley General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano establecen el fundamento legal necesario para actualizar la legislación a nivel estatal y reglamentar a nivel municipal la reforma que promueva los temas asociados a la Cohesión Social y Equidad.

Pero antes de formular la nueva legislación urbana orientada a la Cohesión Social y Equidad, es importante conocer la información y resultados obtenidos en la evaluación realizada a las ciudades de Guanajuato en el Índice Básico de Ciudades Prósperas, reconociendo que representa un esfuerzo relevante para comprender a la dimensión y subdimensiones evaluadas.

Tabla 2. Índice de equidad e inclusión social CPI Básico 2016, para las ciudades evaluadas en el Estado de Guanajuato.

Fuente: Índice Básico de las Ciudades Prósperas, City Prosperity Index, CPI. ONU-Hábitat, INFONAVIT, SEDATU y Nueva Agenda Urbana ONU-Hábitat

Si bien la iniciativa de Ciudades Prósperas es promovida desde el 2012 por ONU-Hábitat, es hasta el 2016 el año que se reconoce la Nueva Agenda Urbana y la asociación de componentes temáticos, motivo por el cual el ejercicio desarrollado en México considera una versión preliminar.

 En México la elaboración del CPI básico inicia en 2015 y presenta primeros resultados en 2016, representa el ejercicio inicial de medición, se formula conforme a la información disponible para su realización, permite visualizar las necesidades de información y aporta primeros datos de referencia para comprensión del tema.

El Índice de equidad e inclusión social CPI básico, obtenido del promedio de resultados de evaluaciones de ciudades del Estado de Guanajuato se encuentra en un nivel de 68.84, dentro de una escala de 1 al 100, siendo la dimensión mejor evaluada.

El resultado se consigue sobre la medición obtenida del promedio de resultados de los siguientes municipios en las subdimensiones consideradas en el CPI básico, los cuales son:

Tabla 3. Resultado del índice de equidad e inclusión social de las ciudades evaluadas en el Estado de Guanajuato. CPI Básico 2016.

Fuente: Elaboración propia con resultados del Índice Básico de las Ciudades Prósperas, para Ciudades del Estado de Guanajuato. City Prosperity Index, CPI. ONU-Hábitat, INFONAVIT, SEDATU

 

La subdimensión de equidad económica se construye con el indicador de Coeficiente de Gini[1] y Tasa de Pobreza, la subdimensión de inclusión social se construye con los indicadores de vivienda en tugurios[2] y desempleo juvenil, la subdimensión de inclusión de género se construye con la inscripción equitativa en educación de nivel secundario.

Gráfica 1. Resultado promedio, índice de equidad e inclusión social de las ciudades de Guanajuato consideradas en la evaluación del CPI Básico 2016.

Fuente: Elaboración propia con resultados del Índice Básico de las Ciudades Prósperas, para Ciudades del Estado de Guanajuato. City Prosperity Index, CPI. ONU-Hábitat, INFONAVIT, SEDATU

El resultado observado preocupante en la evaluación del Índice básico de Ciudades Prósperas en la dimensión de equidad e inclusión social, se centra en el tema de equidad económica, el promedio estatal señala un promedio de 45.01, (escala de medición 0 al 100) al ser compuesto por los indicadores de Coeficiente de Gini y Tasa de Pobreza se observa en el análisis lo siguiente:

• El Coeficiente de Gini en las ciudades con mayor población en el Estado de Guanajuato se encuentran en niveles reprobatorios, León 47.86, Irapuato 43.62, Celaya 39.16, Salamanca 48.52, Guanajuato 37.75, Silao de la Victoria 48.03, situación que refleja que la distribución del ingreso entre individuos u hogares dentro de la economía presenta una distribución no equilibrada.

• La Tasa de Pobreza en todas las ciudades de Guanajuato, consideradas en la evaluación del CPI básico, presentan niveles no aptos, León 45.54, Irapuato 40.05, Celaya 42.08, Salamanca 42.96, Guanajuato 43.78, Silao de la Victoria 33.56, Apaseo el Grande 35.85 y Villagrán 39.20.

La información y evaluación realizada para los municipios de Guanajuato en el CPI Básico 2016, aporta elementos para valorar la inclusión urbana, sería incorrecto quedarse con la percepción de ser la dimensión mejor evaluada para el Estado de Guanajuato, el resultado refleja un valor inicial de medición conforme a la información disponible al momento de su realización.

Subdimensión 1.1. Ciudades Inclusivas

Hablar de ciudades inclusivas, es hablar de ciudades que ofrezcan posibilidades a todos los habitantes para su desarrollo y prosperidad, ciudades que protejan los derechos de los grupos minoritarios y vulnerables, son ciudades que aseguran y promueven la participación en todo proceso de planeación y gestión de la ciudad, es el ideal y la esencia del derecho a la ciudad.

¿Cómo garantizar en la actualización del marco jurídico la integración de enfoque de Ciudades Inclusivas?

Al reconocer que la ciudad no es igual para todos, debe reorientarse las políticas urbanas actuales, las cuales de forma gradual deben ir madurando progresivamente, hasta llegar a una evaluación ideal de inclusión urbana, para llegar a ello deben establecerse objetivos específicos.

1. Una ciudad inclusiva garantiza a toda la población el acceso a la salud, seguridad, trabajo y demás cualidades que mejoren su calidad de vida, además promueve la participación e innovación social en procesos de planeación, diseño, gestión y evaluación de la ciudad.
2. El proceso de orden territorial debe orientarse hacia la inclusión urbana, motivo por el cual debe otorgarse prioridad a la mejora, consolidación y conservación del área urbana, ante toda acción de crecimiento expansivo sobre el territorio.
3. El orden del territorio hacia la inclusión urbana debe promover la mejora de la conexión espacial, la ubicación estratégica de equipamiento y la reducción de recorridos para acceder a los mismos.
4. Una ciudad inclusiva debe garantizar acceso al suelo apto para el desarrollo urbano responsable y acceso a la vivienda, preferentemente en área intraurbana o en zonas urbanas subutilizadas, debe proporcionar espacios urbanos con calidad espacial que presenten condiciones adecuadas para la seguridad individual y deben promover la estabilidad y cohesión social.
5. Debe promoverse con prioridad toda acción de orden territorial y orden urbano que considere reubicar a población en zonas de riesgo.
6. Todo proceso urbano y acción urbana debe fomentar el acceso equitativo a bienes públicos urbanos para maximizar oportunidades de desarrollo y evitar la desigualdad social, económica y espacial.
7. Una ciudad inclusiva no promueve la discriminación urbana, motivo por el cual no fomenta la separación física entre ricos y pobres.
8. Las decisiones relacionadas con la planeación, el diseño y la gestión del territorio y el espacio urbano deben estar al alcance de la ciudadanía, motivo por el cual es prioritario la consolidación y capacidad de los mecanismos de participación.
9. Toda acción urbana de interés público debe aportar a la consolidación de una ciudad inclusiva que proporcione la calidad espacial y mejore las condiciones de vida de los habitantes, garantizando en todo momento el respeto y mejora de su entorno.
10. Para logar la calidad espacial de toda acción urbana y su garantía de cualidad inclusiva, deberá contar con un profesional responsable en el proceso de planeación, diseño, construcción y mantenimiento.
11. Toda acción de desarrollo económico inteligente, debe ser incluyente en la zona que pretende ubicarse.
12. Todo gobierno tiene que tener el compromiso y la obligación de transformar y fomentar ciudades inclusivas.
13. La infraestructura, equipamiento y servicios urbanos deben ser planeados y administrados con el fin de maximizar sus atributos.
14. Todo mecanismo de participación, independientemente de su escala (estatal, metropolitano, municipal, etc.) deben consolidar esquemas de cooperación y procesos formales, responsables, organizados y eficientes ante la ciudadanía.
15. Toda ciudad debe rendir cuentas sobre las acciones que realiza para alcanzar una ciudad inclusiva.
16. Toda ciudad deberá contar con mecanismos y herramientas de participación para ser evaluada sobre el fomento a la inclusión y equidad urbana.

La orientación de políticas urbanas hacia ciudades inclusivas es una realidad, se puede observar el caso promovido por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de la República de Chile, la cual estableció previo reconocimiento de desafíos urbanos que dificultaban la inclusión motivado por vivienda inadecuada, toma de decisiones fragmentadas, degradación ambiental, entre otros, la promoción de políticas y acciones orientadas a objetivos para mejora de calidad de vida, fomento a la participación cívica, reorganización institucional para prevenir inconsistencias o contradicciones en acciones urbanas.

Dentro de las temáticas relevantes reconocidas por Chile, destaca haber otorgado prioridad la integración social necesaria para hacer ciudades inclusivas y seguras, así como lugares donde las personas puedan beneficiarse de servicios como el espacio público, la educación, la salud, el trabajo, la seguridad, la interacción social, la movilidad y el transporte, la cultura, el deporte y la recreación.

Toda acción de inclusión urbana debe vincularse a objetivos de desarrollo económico local y generación de empleos, objetivos de equilibrio ambiental,  así como objetivos de identidad cultural y patrimonio.

El Índice de Cohesión Social y Equidad a desarrollarse en el futuro para las versiones de CPI Extendido y Contextual integrará la medición de tres temas adicionales, 1) la migración en zonas urbanas, 2) la seguridad de las ciudades y 3) la cultura urbana y el patrimonio, temas no evaluados en el CPI  básico 2016.

La futura medición que integrará las cuatro subdimensiones, demostrarán en conjunto la realidad de la Cohesión Social y Equidad que presentarán las ciudades de Guanajuato. Lo anterior obliga a tomar provisiones para que la reforma 2017 al Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, considere el fortalecimiento de políticas urbanas que atiendan los retos que representan las subdimensiones actualizadas.

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Bibliografía

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (2016) Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. México.

ONU HABITAT (2016). Nueva Agenda Urbana. Documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) Naciones Unidas.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Apaseo el Grande, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Celaya, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Guanajuato, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Irapuato, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. León, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Salamanca, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Silao de la Victoria, Guanajuato. México. INFONAVIT.

ONU HABITAT (2016). 2016 Informe Final Municipal. Villagrán, Guanajuato. México. INFONAVIT.

PNUD (2014). National Urban Development Policy. Sustainable Cities and Quality of Life. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile. Gobierno de Chile.

UN HABITAT (2013). State of the World’s Cities 2012/2013. Prosperity of Cities. World Urban Forum.